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02/02/2015

El valor de las iniciativas nacionales de Gobernanza de Internet en el Caribe

Gobernanza de Internet y el modelo multisectorial o de múltiples partes interesadas

La noción de gobernanza global de Internet ha sido objeto de mucha atención desde las dos fases de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI) realizadas en 2003 y 2005. Uno de los resultados más significativos de la CMSI fue la creación del Foro de Gobernanza de Internet (IGF por su sigla en inglés), el cual reúne a una variedad de personas de diferentes partes interesadas para discutir abiertamente temas de política pública relacionados con Internet en igualdad de condiciones.

Este principio de participación (engagement) en relación con el IGF se conoce como modelo multisectorial o de múltiples partes interesadas (multistakeholderism), aunque puede que no exista una única práctica de este tipo establecida entre las partes para actividades que van desde la participación a la toma de decisiones con respecto a un tema transnacional. Sin embargo, cuando se trata de los recursos críticos de Internet, el modelo multisectorial sigue siendo aceptado como el mejor facilitador de marcos de gobernanza sostenibles, a diferencia de cualquier otra cosa que pudiera producir el intergubernamentalismo . Dada la elevada tasa de innovación asociada con el medio, naturalmente su gobernanza debe reflejar esta característica clave. Si miramos el panorama general, la Gobernanza de Internet realmente ha producido conceptos novedosos a nivel de la gobernanza global, ya que ésta no es centralizada ni tampoco está anclada en los gobiernos, sino que acoge el poder y la autoridad recalibrados en una red distribuida.

El principio de las multisectorialidad había sido citado en innumerables ocasiones en la agenda de Túnez. En particular, el Artículo 80 de la Agenda convoca específicamente a adoptar procesos multisectoriales a nivel nacional, regional e internacional:

“para discutir y colaborar en la expansión y difusión de Internet como medio para apoyar los esfuerzos de desarrollo para alcanzar las metas y objetivos de desarrollo convenidos internacionalmente, incluidos los Objetivos de Desarrollo del Milenio.”

Mientras que algunos teóricos de las relaciones internacionales podrían argumentar que la globalización ha disminuido la relevancia de las fronteras nacionales –un sentimiento del cual se han hecho eco algunos idealistas de Internet dado que, ciertamente, el enrutamiento del tráfico de Internet no respeta frontera alguna– el artículo mencionado parece aceptar de mejor grado aquellas capas o niveles de gobernanza donde el denominador común se establece como un objetivo entre las comunidades a pesar de los diferentes intereses de las diferentes partes interesadas. Utilizando la conceptualización de Internet como una estructura de tres capas de Yochai Benkler –la capa de la infraestructura física, la capa de las normas técnicas y la capa de contenidos y aplicaciones– podemos comenzar a visualizar mejor las correlaciones que existen entre los esfuerzos de desarrollo y la Internet. Por ejemplo, un conjunto de comunidades nacionales del mundo en desarrollo podría priorizar la conectividad, el acceso a Internet y el despliegue de infraestructura de Internet tal como los IXP, mientras que otro conjunto podría tener mayor interés en los temas de privacidad, seguridad y propiedad intelectual en tándem con el desarrollo local de Internet.

Estas diferencias en las prioridades nos recuerdan que, si bien todos debemos mantener la interoperabilidad global para poder continuar disfrutando de los beneficios de Internet y aprovechar la gobernanza en red para llegar a soluciones generales, el hecho de localizar los problemas, entre ellos las implicancias de las políticas globales, es una de las principales formas de trabajar por el desarrollo de Internet y asegurar una gobernanza robusta. La complejidad y la multidimensionalidad de los temas relacionados con Internet son algunas de las razones clave que justifican el uso de enfoques de múltiples partes interesadas, dado que las exigencias de las nuevas formas de gobernanza incluyen nuevos procesos de construcción de conocimiento, formulación y negociación de políticas, y puede incluso que la experiencia y las soluciones a estos problemas complejos estén más cerca de los usuarios en el borde de la red que de los actores que tradicionalmente han estado en el centro de la gobernanza. No obstante, existen diferentes matices entre las ideas generales y las soluciones propuestas a nivel global y su adecuación a los diferentes niveles de la comunidad global de Internet.

Algunos observadores han observado que las partes interesadas de muchos países en desarrollo, quienes constituyen la gran mayoría de los nuevos usuarios de Internet, o bien participan en forma escasa o están totalmente ausentes del diálogo sobre Gobernanza de Internet global. A primera vista, parecería ser una proposición a favor o en contra para los foros como el IGF global, pero las razones son en realidad mucho más profundas. Puede haber un problema subyacente relacionado con los enfoques de Gobernanza de Internet multisectoriales, que deben lidiar con el interés demostrado, la experiencia y los recursos de quienes participan en el diálogo global. De hecho, el interés demostrado está de acuerdo con el espíritu del multisectorialismo y sirve como ecualizador entre los diferentes tipos de interesados, especialmente los gobiernos que están acostumbrados a llevar a cabo una diplomacia de club en las relaciones internacionales. La experiencia pareciera fortalecer el interés demostrado pero, dependiendo de la reunión de la cual se trate, puede ser a nivel individual y no de un grupo de actores. Los recursos son más implícitos y sirven como determinantes para la participación efectiva en el diálogo global sobre Gobernanza de Internet, o a veces llevan a las personas a ponerse en acción luego de haber identificado adecuadamente un problema y su solución.

Lo que es más, existe un desafío específico con respecto a las limitaciones que enfrentan algunas comunidades pequeñas comparadas con las más grandes, que incluyen pero no se limitan a las brechas de conocimiento, la baja capacidad, las deficiencias numéricas y el bajo potencial de “golpear por encima del propio peso”. La mayoría de las veces, las curvas de aprendizaje de un diálogo global sobre Gobernanza de Internet se superan a través de la participación constante de un grupo de interés. Incluso cuando las finanzas no son un problema para las partes interesadas del Caribe, el alcance de los temas a tratar en una reunión internacional puede ser abrumador dado que las mismas personas deben hacer malabares para participar y a la vez continuar con su trabajo diario. Coincidentemente, la menor organización en torno a los temas de Gobernanza de Internet y las estructuras de gobierno más débiles de las comunidades más pequeñas afectan su margen de maniobra en el diálogo global y se prestan a la percepción de exclusión. En la medida en que todavía existen desafíos de todo tipo en el diálogo global sobre Gobernanza de Internet, sería bueno estudiar los diálogos regionales y nacionales con miras a lograr mejoras desde dentro.

Diálogo regional sobre Gobernanza de Internet en el Caribe

Aunque a menudo hablamos de la proliferación de los diálogos regionales y nacionales sobre Gobernanza de Internet a partir del IGF global, es interesante observar que el Caribe ha estado a la vanguardia de este tipo de actividades debido al ingenioso enfoque adoptado para la CMSI, en particular para su segunda fase. El IGF del Caribe –el primer IGF regional multisectorial del mundo– se llevó a cabo los días 5 y 6 de septiembre de 2005 en Georgetown, Guyana con el apoyo de la Unión de Telecomunicaciones del Caribe (CTU). Anticipando el impacto que tendría en la CMSI sobre su desarrollo regional, el IGF del Caribe se utilizó para establecer un marco de políticas regional que, entre otras cosas, estimulara el desarrollo de políticas nacionales armonizadas y facilitara el intercambio de las mejores prácticas de Gobernanza de Internet como una manera de hacer frente a las limitaciones a nivel de recursos para la formulación de políticas públicas de Internet en estas pequeñas y microcomunidades. Para describir mejor cómo funciona el IGF del Caribe, digamos que diferentes partes interesadas de toda la región se reúnen para discutir los asuntos considerados prioritarios a fin de producir un documento no vinculante que guiará a los hacedores de políticas del Caribe y movilizará a las organizaciones regionales existentes en diversos aspectos de la Gobernanza de Internet.

Conocido como el Marco de Gobernanza de Internet del Caribe (Caribbean Internet Governance Framework, CIGF), este marco de políticas es un trabajo en curso, con el trasfondo de las ambiciones de la región de forjar un Mercado y Economía Únicos (Caribbean Single Market and Economy, CSME). En él se esbozan seis áreas estratégicas para el desarrollo de políticas de Gobernanza de Internet en el Caribe, entre ellas la conectividad de banda ancha, la infraestructura técnica y las operaciones de Internet, los marcos legales y su ejecución, el desarrollo y la gestión de contenidos de Internet, la concientización y la creación de capacidades e investigación.

El valor del diálogo nacional sobre Gobernanza de Internet en el Caribe

A juzgar por la retórica de las políticas, el Caribe ha reconocido desde hace mucho tiempo el valor que han tenido la Internet y la Gobernanza de Internet para su propio desarrollo económico y social. Por esta razón se preguntan por qué el Caribe debería volcarse hacia los diálogos nacionales sobre Gobernanza de Internet casi una década después. Para responder esta pregunta quizás debamos considerar la realidad del Caribe y reflexionar nuevamente sobre el concepto de niveles de Gobernanza de Internet. He aquí tres afirmaciones sobre la realidad de Internet en el Caribe que podrían justificar un análisis más profundo:

– Aunque típicamente pequeño, el desarrollo de Internet en el Caribe es relativamente dispar entre las diferentes comunidades y las limitaciones a nivel de recursos son significativas. Esto dificulta la identificación de las prioridades regionales. Un rápido vistazo a las estadísticas regionales sobre el desarrollo de las TIC y de Internet revelaría que algunos territorios están innegablemente más avanzados que otros. Sin embargo, la mayor parte de las estadísticas se centran fundamentalmente en la infraestructura de telecomunicaciones y muchas veces los datos sobre los cuales apoyar la variedad de temas incluidos en el debate sobre Gobernanza de Internet son escasos. No obstante, puede que este tema no sea exclusivo del Caribe.

– El impacto de las acciones anteriores que abordaron la Gobernanza de Internet no ha sido significativo. Relacionado con la afirmación anterior, a pesar de la conciencia sobre las actividades y las intervenciones de las agencias externas, las estadísticas revelan que el desarrollo de las TIC e Internet podría ser bastante lento en muchos territorios o incluso percibido como estancado.

– Si es que existen, las vías para la promoción y el espíritu emprendedor a nivel de políticas nacionales en materia de Internet no tienen demasiada visibilidad. Incluso cuando actores del Caribe participan en los IGF globales o regionales, situar el contexto de los debates o comprender claramente cómo utilizar los nuevos conocimientos adquiridos para efectuar el cambio puede resultar problemático. El tema de las vías se basa fuertemente en las tendencias culturales dentro de cada comunidad nacional.

Para comprender por qué son necesarios los diálogos nacionales sobre Gobernanza de Internet también podemos considerar la apreciación de Lawrence Lessig sobre la arquitectura tecnológica de Internet y su gobernanza, que facilita la gobernanza distribuida de los recursos globales y la diversidad de sus comunidades de usuarios. Aunque en cierta medida puede resultar beneficioso, el enfoque centralizado del CIGF –desde la infraestructura hasta los temas sociales– lamentablemente no puede compensar la disparidad de niveles de conocimiento y sensibilización de los diferentes sectores y puede verse impedido hasta el momento en que se produzca un diálogo orgánico y de abajo hacia arriba para la identificación de problemas y la búsqueda, implementación y ejecución de soluciones. El tema de las soluciones y/o recomendaciones inevitablemente debe conciliarse con la cultura y la política de la comunidad nacional en cuestión.

Además, dado que las realidades de Internet en el Caribe son granularmente más heterogéneas, los organismos nacionales que se ocupan de la Gobernanza de Internet apelan a los principios de la subsidiariedad para abordar los temas de Gobernanza de Internet en el nivel apropiado, y la complementariedad para ayudar a elevar el perfil de las implicaciones locales de la política global. Aunque subsidiariedad y complementariedad pueden fortalecer la Gobernanza de Internet dentro de las comunidades pequeñas, también podemos anticipar que los diálogos nacionales sobre Gobernanza de Internet buscarán abordar simultáneamente los temas de capacidad y, en definitiva, apoyar el desarrollo de Internet dentro de las comunidades nacionales a través de mayores instancias de emprendimiento de políticas y ordenamiento privado. Pero, ¿qué entendemos por estos conceptos?

Subsidiariedad

En términos generales, la subsidiariedad se puede definir como la aplicación del enfoque de resolución de problemas más práctico dependiendo de la localidad. En cuanto por sí solos los marcos nacionales son insuficientes para abordar los temas de una Internet transnacional, surgen algunas soluciones que pueden excluir las particularidades que enfrenta una comunidad nacional determinada, sobre todo en ausencia de una participación efectiva. Sin embargo, por su propia naturaleza, por múltiples razones las soluciones globales a los problemas de Internet tienden a ser amplias, entre ellas la exclusión de culturas y valores específicos y el nivel general de compromiso necesario para lograr el consenso aproximado. La subsidiariedad es una de las mejores maneras de promover la existencia de usuarios informados y expertos dentro de una comunidad nacional desde el borde hasta el centro de la Gobernanza de Internet y puede fomentar el intercambio eficaz de conocimiento sobre los temas que habitualmente afectan a los usuarios de un lugar.

Complementariedad

Al igual que la subsidiariedad, la complementariedad es útil para saber cuándo y cómo destacar un problema y generar apoyo para el mismo. Esto puede ser muy útil a la hora de realizar actividades de promoción buscando crear apoyo para una propuesta que una persona cree debería ser considerada a más alto nivel. La complementariedad también debería considerar los diferentes niveles de discusión no solo en el mundo “real” sino también en el mundo en línea, ya que de forma complementaria fomenta el conocimiento entre las partes interesadas.

En lo que se refiere al Caribe, el IGF del Caribe ya sirve como una plataforma para conseguir apoyo para una propuesta a nivel regional. Los diálogos nacionales sobre Gobernanza de Internet fortalecerán esta actividad y, posiblemente, puedan aprovechar el IGF del Caribe como un paso intermedio para plantear un tema en el diálogo global.

Creación de capacidades

Bajo creación de capacidades podemos mirar más de cerca la adquisición de conocimiento técnico/teórico y conocimiento práctico o know-how. Los discursos nacionales sobre Gobernanza de Internet facilitan el análisis crítico y pueden ayudar a identificar brechas en el conocimiento técnico, mientras que el hecho de participar bajo un determinado conjunto de principios establecidos de mutuo acuerdo tiende hacia el conocimiento práctico y la resolución de problemas. Al igual que en cualquier proceso multisectorial, la participación y el intercambio generan un gran aprendizaje colectivo. Los diálogos nacionales sobre Gobernanza de Internet añaden otro camino para que las partes interesadas dentro de cada una de las comunidades nacionales compartan sus experiencias, aprenden a través de intercambios interdisciplinarios y logren una mejor comprensión e identificación de los problemas y las deficiencias locales a través del discurso.

Desarrollo

La culminación de nuevos procesos de construcción de conocimiento, formulación de políticas y negociación mejora la factibilidad de implementación y las perspectivas de aplicación de soluciones y/o recomendaciones. Aunque en última instancia algunas soluciones deben confiar en la aquiescencia del gobierno, existe una serie de oportunidades para que los actores no estatales puedan hacerse cargo de ciertos aspectos de la gobernanza, entre otras cosas, a través del establecimiento de reglas para la comunidad y la supervisión de las mismas por parte de la propia comunidad o del ordenamiento privado tal como lo hacen algunos intermediarios de la información. Una mejor participación de las comunidades nacionales es, sin duda, una de las formas básicas de apoyar el empoderamiento de los miembros de dichas comunidades de modo que puedan compartir sus valores y perspectivas ante los actores de Internet en la búsqueda de una Internet abierta, estable y segura. Para los actores del Caribe, tener una mayor comprensión de los múltiples niveles de la gobernanza es también un paso fundamental para la realización de actividades de promoción, emprendimiento de políticas u ordenamiento privado.

No hay una fórmula fija que establezca en qué medida se deben formalizar los diálogos nacionales sobre Gobernanza de Internet. Dentro de la región más amplia de América Latina y el Caribe, las experiencias de diálogo sobre Gobernanza de Internet a nivel nacional en México, Colombia y Argentina demuestran que, cualquiera sea la combinación de enfoques alentada por la cultura y los objetivos de una comunidad, ésta sirve para robustecer la Gobernanza de Internet a nivel nacional. México convoca a un comité multisectorial informal para fortalecer la comprensión de la Gobernanza de Internet y hace hincapié en la representatividad al contar con la participación de dos representantes de los cinco grupos de interesados que han identificado (sociedad civil y usuarios finales, academia, sector privado, comunidad técnica, gobierno). En Colombia, las partes interesadas son convocadas y organizadas oficialmente antes de su participación en una reunión internacional de Gobernanza de Internet y están en sintonía con la estrategia nacional de gobernanza del gobierno, tema en el cual la identificación de las partes interesadas y los foros son elementos clave. Argentina ha tratado de formalizar su diálogo nacional sobre Gobernanza de Internet mediante la creación de una Comisión Nacional de Políticas de Internet que apoya un proceso interno de múltiples partes interesadas, al tiempo que coordina la representación estatal en las reuniones internacionales. Indudablemente, cada tipo de enfoque tiene sus méritos sobre la base de las condiciones previas y recursos disponibles.